中国城市水安全的内涵、隐患及对策
引言
随着经济的发展和城市化水平的提高，城市规模逐渐扩大，城市人口逐渐增加，城市水资源短缺、水环境污染、洪涝、干旱等水安全问题日益凸现，实现城市水资源可持续利用、保障城市水安全，是当前的一项迫切而重大课题。本文试图在探讨城市水安全内涵的基础上, 从水系统的角度分析影响我国城市水安全的主要问题，并针对我国城市水安全的现状，提出保障城市水安全的基本对策。
一、城市水安全的基本内涵
水安全的概念是在世纪之交正式提出来的。一些国外专家或国际组织[1-3]从水资源保护和利用的角度理解水安全，认为水安全的核心思想是以公平、高效和统一的方法保护水资源，同时适当地开发利用水资源，以满足人类生存、发展和其他经济活动的需要。国内许多学者[4-7]在分析了我国的水安全问题后，从保护人身财产安全、保护环境、保持社会稳定和促进经济发展等方面对水安全的定义进行了探讨。
在综合大量城市水安全事例和国内外专家研究的基础上，笔者认为，城市水安全问题主要是指由于城市水资源短缺、水污染、水环境破坏、以及洪涝、干旱等灾害对城市经济、社会、生态、人民生命和财产造成的威胁，因此，城市水安全至少应该包括以下几个方面的内涵：足够的水量、合格的水质、持续的供给、通畅的排水和有效的治污等。
（1）足够的水量
水是城市发展必需的重要基础资源，足够的水量是保证城市正常生产和生活的前提。足够是指在一定的自然、经济和社会发展水平条件下，保证城市正常生产、生活和生态需求的最低用水量。一般来说，城市供水水源保证率应介于90%-97%之间[8]，具体情况视其城市规模、城市性质、水资源条件的不同而有所区别。过度的用水就是浪费，不仅会加剧水资源的供需矛盾，破坏城市的生态环境，而且影响城市经济的发展，甚至危及社会的稳定。
（2）合格的水质
对于城市用水而言，仅仅有足够的水量是远远不够的，还需要有合格的水质。我国规定，城市水源水质应满足《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《地下水质量标准》（GB/T14848-93）、《生活饮用水水源水质标准》（CJ3020-93）等的有关要求；供水水质应符合《城市供水水质标准》（CJ/T206-2005）、《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85）等有关标准的要求。当然不同的用水需求对水质的要求是不一样的，如饮用和食品加工对水质的要求比较高，而冷却用水和环境用水对水质的要求低。合格的水质是居民用水安全和工业生产正常运行的保证。
（3）持续的供给
城市的用水需求是连贯的、相对稳定的，受自然和人为因素的影响小，持续的、不间断的供给是城市水安全的重要内容。水资源的“断炊”会使城市的发展陷入瘫痪，造成的后果将是无法估量的。因此，每个城市都需要有稳定的水源和足够的供水能力，都需要有良好的运行和管理机制，以满足城市持续的用水需求。
（4）通畅的排水
城市需要有完善的排水系统保障城市雨水和污废水的通畅排放，保障城市良好的卫生环境和免遭洪涝的灾害。城市每天用水量的约80%最后都要以废水的方式排放，城市的排水系统需要满足城市的日常排水需要，保证污废水的及时有效排出；同时还要有足够的预留空间，保证雨季和汛期雨水量大时的城市雨水排放需求。排水不畅或者排水容量过小，都会引起城市积水，甚至引发局部的洪涝灾害。
（5）有效的治污
城市的污废水需要经过处理达标后才能排放，有效的治污能够保证城市良好的居住和生态环境。污水没有经过有效的处理后排放，必然污染水源水质，破坏城市生态环境，影响居民身体健康。有效的治污能够保证城市水资源的良性循环，保证良好的生产和生活秩序。1993年以来，国家及相关部委相继颁布了《污水综合排放标准》、《中华人民共和国水污染防治法》（修正）和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等法律法规和技术标准，这些法律法规是进行污水治理的保障。
保证城市拥有足够的水量、合格的水质、持续的供给、通畅的排水和有效的治污是实现城市水安全的根本保障，但是由于自然或者人为的原因，如发生干旱、洪涝、突发危机事件等影响到城市水安全时，还需要城市有完善的预警机制和较强的应急能力。
二、我国城市水安全的主要隐患
我国是一个城市水安全问题比较突出的国家，城市水安全的隐患主要表现在以下几个方面：
（1）水源污染
随着经济的快速发展，我国污水直排量逐渐增加，加上农业生产造成的面源污染，导致区域性水环境功能退化，城市供水水源受到不同程度的污染，部分水源水质甚至降为劣Ⅴ类，丧失供水水源功能。据不完全统计[8,9]，目前，我国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，城市水环境普遍恶化，流经城市的河流水质78%不符合饮用水水源标准，75%的湖泊富营养化，50%的城区地下水污染严重，近1/3城市人口用水缺乏安全保障。2004年环境状况公报[10]显示，全国47个环保重点城市中，有14个城市的集中式饮用水水源地的水质达标率达不到80%，地下水水质呈下降趋势。2005年初有关调查显示，调查范围内的45个城市饮用水水源存在不同程度的有机物污染，其中部分有机物具有“致癌、致畸、致突变”毒性。供水水源的污染，不仅加剧了水源短缺的情势，而且增加了饮用水的处理难度，有机物在氯化消毒过程中与氯作用，不仅增加氯耗，而且生成多种对人体有害的氯化消毒副产物，其中大部分对人体健康构成潜在威胁。
（2）供需失衡
我国一些城市供水水源结构单一，过分倚重地表水，水量变化较大，水源调蓄能力差，遇有特殊干旱年份就被迫缩减用水，甚至居民生活饮用水也要实行限量供应，影响城市居民的正常生活。过分倚重地下水的风险也是较大的，过度开采地下水，引起地下水水位下降，出现水井越打越深的现象，甚至引起地下水水源枯竭，最后无水可用。
由于经济的迅猛发展和人口的急剧增加，引起了城市水资源需求量的快速增长，加剧了水资源的供需矛盾，城市供水水源短缺的现象日益突出，近年来出现了大范围的城市缺水，并且有从地区性城市缺水向全国性城市缺水演化的趋势。目前，全国660个城市中有400多个城市出现不同程度的缺水，其中100多个城市严重缺水，不少城市为此不得不实行定时供水，城市居民正常的生活和生产受到严重影响[11]。
（3）洪涝灾害
由于我国降雨量的时空分布不均，经常出现某个或几个城市在短时间内出现雨水大量聚集的现象，如果这些雨水的聚集速度超过了城市的排水能力就会引起洪涝灾害。我国城市排水工程建设滞后，遇有洪水发生时缺乏科学的应急预案和有效的调度，管理方法落后，不能有效地疏导洪水，经常造成严重的洪涝灾害。目前，全国有防洪任务的城市639座，其中防洪标准低于10年一遇的城市占15.6％，有403座城市未达到国家规定的防洪标准，城市排涝设施不配套，内涝问题日渐突出[12]。2004年7月，京、沪突降暴雨，北京市41处路段积水，2600多辆汽车被淹，凸显出现代城市发展与城市排水设施的配套存在的差距。据不完全统计，所造成的直接经济损失高达上千万元，教训十分深刻[13]。
（4）系统故障
城市水源系统、供水系统、排水系统和防洪系统的正常、有序运行是保障城市水安全的重要基础，任何一个系统发生故障，都会危及到整座城市的安全。然而，当前我国城市水相关的法律法规还不完善，水管理体系还不健全，市民的水安全意识还比较淡薄，局部性的水问题时有发生，在水源、供水、排水、防洪的各个环节，经常会出现因为某个系统故障而产生的水安全问题。同时，因为系统之间缺乏有效的协调性，也经常导致各系统在衔接和配合上出现问题。系统故障既有管理的原因，也有规划的原因。
（5）突发危机事件
突发性是城市水危机事件的重要特征。由于城市中的诸多不确定性因素，造成了城市水危机的突发性和不确定性，如发生时间与地点的不确定，事件性质与级别不确定，造成损失与影响的不确定等等。近年来，我国有关城市水安全的突发危机事件呈逐渐增多的趋势，危害程度加剧。2001年，河南洛宁县氰化纳翻车事件，对洛河沿岸数百万人民群众的生命财产安全产生重大影响[14]。2004年四川某化肥厂氨氮严重超标的污染物排放污染沱江，导致内江80万人20余日不能饮用自来水[15]。另外，城市水管爆裂和漏水问题也非常突出，经常造成城市局部路面积水或用户断水。
水系统是城市的生命线系统，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施之一，但城市水系统却有很大的脆弱性和安全隐患，是恐怖分子可能实施袭击的对象。2003年，九江、南京、汝阳接连发生投毒案，其中汝阳造成133人严重中毒[16]。因此，保证城市水源及饮用水系统不受恐怖袭击的威胁是一项庄严而神圣的使命。
三、保障城市水安全的基本对策
针对我国城市水安全中存在的隐患，提出如下保障城市水安全的基本对策：
（1）加强城市水系统综合规划
城市水安全是一个非常复杂的系统工程，需要用系统规划的方法加以指导，也就是要加强城市水系统的综合规划，以增强城市水系统的整体性、适配性、扩展性和应急能力，全面提高城市水系统的安全性能，为城市的可持续发展提供基础保障。
对应于城市规划的不同阶段，城市水系统规划有不同的任务[17]：在城镇体系规划阶段，要做好区域水资源的供需平衡分析，合理选择水源，划定水源保护区；在城市总体规划阶段，要分析城市规划区内的各类用水需求，确定水系统的发展目标和总体布局，确定蓝线的控制目标；在城市详细规划阶段，要确定规划期内水系统建设的规模、详细布局和运行管理方案，划定蓝线的控制范围。从保护人的生命和财产安全角度出发，通过设计城市生命线系统以及城市的防灾减灾系统，有效地控制和减缓城市水安全的风险。
（2）健全城市水安全督察制度
实施城市水系统综合规划，保证系统的安全运行，需要对影响系统的各个方面进行有效的监督和管理。因此，要健全城市水安全的督察制度，就是要完善城市水安全监督检查制度、城市水安全通报制度、城市水安全责任制度[18]，从制度上杜绝城市水安全隐患，将水安全的控制前移，对水源、供水、排水等各个环节实施有效的管理，防范于未然。为此，需要加强对城市供水水质和排水水质的督察，完善城市供排水监测体系，建立水质通报制度，对影响水安全的各个环节进行全面的监督；同时，要实行“蓝线”管理，防止城市水源遭受污染，保证河道和滞洪区不被侵占。
（3）建立城市水安全应急处置机制
城市水安全问题具有突发性、危害大、影响广的特点，为了应对城市突发的各种水安全问题，需要政府根据本地实际建立健全的城市水安全应急处置机制，保证在发生各种水安全事故时能够采取及时有效的措施，有效地调度人力资源，科学地配置物质资源，快速高效地化解各种危机。城市水安全应急处理系统主要包括：水安全危机应急处置的法制体系、应急管理体制、应急管理机构、水安全应急预案等。建立完整的制度规范、有效的管理体系、科学的指标体系和系统的评估方法，用完善的、可操作性的应急预案做好应对城市水安全危机事件的各项准备，确保应急处置工作的顺利开展，能最大程度地预防和减少城市水安全事件及其造成的损害。因此，构建一个“统一指挥、资源共享、反应快速、联合行动”的城市水安全应急处置机制，应对城市公共安全事件的突发性以及一系列的不确定性，是当前我国城市水安全领域中重要的任务。
（4）完善城市水安全政策法规
目前，我国的法律法规还不健全，相关的管理还比较薄弱，为此要健全保障城市水安全的相关法律法规，用法律来指导和规范城市的供水、排水和防洪建设，用制度来推进城市水安全各项措施的贯彻执行。当前我国城市还没有水危机应急处置的法律法规，政府在处理水安全紧急事件中运用的强制权、管制权缺乏充分的法律保障，对社会机构、企事业单位和社会公众难以形成有效的、具有权威力的管理规范及行为机制，城市水安全管理尚未纳入法制轨道[19]。因此，要进一步完善有关法规，对于已经颁布的法律和法规，需要结合城市水安全变化，不断修改完善。要适时修订《防洪法》和《水污染防治法》，作为未来制定《水安全法》的过渡，可先行修订《城市供水条例》或制定《城市供水水质督察条例》。只有构筑完整而严密的法律体系，才能使城市水安全管理尽快走向规范化、制度化和法制化轨道。
四、结语随着我国城市的快速发展
城市水安全的问题日益突出，保障城市水安全，是促进城市社会经济可持续发展、建设和谐社会的基本要求。作者在综合国内外专家研究成果的基础上，对城市水安全的内涵进行了探讨, 并以我国城市水安全的现状为背景，分析了我国城市水安全的主要隐患，提出了保障城市水安全的基本对策。通过对我国城市水安全问题的思考和归纳，希望对我国城市水资源的保护、开发和利用工作有所促进，这也是作者近年来努力探索的方向之一。但由于城市水安全问题本身的复杂性和自己知识的局限性，研究工作还不够深入，还有许多需要进一步研究和探讨的问题，文中谬误之处敬请指正。
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14.11吨氰化钠流入河南洛河http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_1630000/newsid_1638700/1638767.stm
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16.http://www.minghui-b.org/mh/articles/weekly/2004-2-1.html
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